贺雪峰：乡村建设中提高农民组织化程度的思考

中国正处于史无前例的快速城市化进程之中，城市化就是农村人口进入城市并最终在城市就业与生活的过程。随着越来越多农村的人财物流入城市，农村出现了空心化和变得萧条。过去一直保持相对稳定的农村生产生活秩序可能因为人财物的快速流失而难以保持。中国这样的发展中大国，在城市化的过程中保持农村基本生产生活秩序具有显而易见的重大意义，具体有三：一是解决农业生产问题；二是即使中国城市化率达到70%，也仍然还有4.5亿人口生活于农村；三是进城农民工大部分都难以短期内，在城市安居而是要依托于农村和农业。因此，在快速城市化的过程中能否及如何保持农村基本的生产生活秩序就变得十分重要。保持农村基本生产生活秩序的根本是提高农民组织化程度，其中的重要办法是进行乡村建设。当前引起社会关注并耗费大量国家资源和社会资源的各种乡建主张与实践，在目标与做法上存在着巨大差异。笔者以为，当前乡村建设或三农政策的重点在于通过推动国家资源下乡，调动既有农村社会资本，以及充分利用新中国的农村社会主义制度优势，来激发农村活力，提高农民组织化程度。

1.不同目标的乡村建设

当前“三农”领域中一个相当活跃的领域是各种旗号和各种名目的乡村建设。总体来讲，当前乡村建设有两种相当不同的目标。一种目标是将农村建设成世外桃源。从这个意义上理解习近平总书记所讲的“中国要强，农业必须强，中国要富，农民必须富，中国要美，农村必须美”的“强富美”目标，就是要将农村建设成为既有城市繁荣富裕便利又有农村清静安宁青山绿水的世外桃源。另一种乡村建设目标是从底线角度来考虑的，这种底线角度的考虑就是，没有农民的小康就不可能有全国人民的小康，没有农村的“强富美”就不可能有中国的“强富美”，农村是中国现代化的短板，这是与城市化必然意味着农村人财物流入城市、农村空心化和变得萧条相联系的。正是因此，国家和社会力量就应当通过各种乡村建设的努力来补齐农村这块短板。这样一种乡村建设承认农村的萧条，目标是保持城市化背景下农村基本的生产生活秩序，这样一种乡村建设是保底式的乡村建设。

当前引起社会广泛关注的乡村建设，大多是从第一种目标即积极进取目标来理解习总书记“强富美”目标的，从保底角度进行乡村建设的努力似乎不受重视。笔者以为，作为全世界最大的发展中国家，当前中国城市化切不可过于“浪漫想当然”，乡村建设的重点一定应当是保底的，是提高农民组织化程度，也应当以保持农村基本生产生活秩序为主要目标。某种意义上而言，农村衰败是必然的，农村的衰败却必须有序，因为农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。至于少数地区农村利用城市人休闲娱乐的需求来获利并因此通过一二三产业融合而变得兴旺发达，这样的农村一定是具有良好区位的特定少数农村，是不可能复制的。

当前乡村建设的主力是地方政府打造的各种新农村建设示范点，以及由国家住建部牵头推动的各种美丽乡村建设示范点。比如，几乎所有地方政府都推动新农村示范点建设，这些示范点往往将大量财政资金集中打包，从基础设施到基本服务、从产业发展到农民住宅等进行规划设计和投资重建。这些动辄花费数千万财政资金打造的新农村建设示范点，说是示范，实际上往往是因为地方政府财政资源有限，不可能到处投入建设新农村，因此只能成为独例，而不可能推广。相反，因为地方政府将财政资金集中于极少数示范点，挤占了本应用于一般村庄的并不丰厚的建设资金。国家住建部则通过名目繁多的建设项目向特定村庄进行投资建设，比如古村落保护、美丽乡村建设，等等。地方政府和国家部委推动的乡村建设，因为有大量财政资金投入而引起社会各界关注，其中尤其以建筑规划界的进入为典型。乡村建设要进行规划，进行建筑设计，当前中国庞大的以城市规划和建筑为主要业务的建筑规划界正好借国家与地方政府推动的乡村建设进入到农村领域，从而形成了建筑规划界对乡村建设的介入。

与政府推动乡村建设有所差异的还有三种乡村建设的努力：一是基于农村生产协作而进行的乡村建设；二是基于对城市脱离自然不满而进行的乡村建设；三是基于乡村文化凋敝而进行的乡村建设。基于农村生产协作而进行的乡村建设，重点是推动农村各种合作社的发展，以温铁军所率领的乡村建设团队为代表；基于对城市脱离自然不满而进行的乡村建设，以欧宁所进行的碧山试验为代表；基于对乡村文化凋敝而进行的乡村建设，以各种文化性质的乡村建设为代表。其中第二、第三种乡村建设思潮和行动往往由文化界人士推动，集中表现了城市中产阶级对城市异化生活现状的不满意。

乡村建设中有一股比较特殊的力量也引发社会关注，这股力量就是李昌平所主持中国乡村建设院以下简称“乡建院”)推动的乡村建设，乡建院目前已在全国十余省开展了众多的乡村建设，并引发广泛效仿，其中经典案例是河南信阳郝堂村的建设。最初，李昌平仅是到郝堂搞农村内置金融试点，受到当地政府重视，李昌平与一直从事乡村建设的孙君合作，通过对郝堂村村容村貌的大幅度改造，加之地方政府投资建设基础设施，郝堂村变得有品位，成为了一个适宜于城市人到农村休闲的去处。大量城市人到郝堂休闲，引发郝堂第三产业的发展，郝堂村建设用地由每亩几万元猛升至几十万元，村委会通过收储和出让土地获得了数千万资金，其中部分资金用于打造郝堂基础设施，从而保持了郝堂的建设品质。正是郝堂建设成了城市人的休闲去处，郝堂之前外出务工经商的村民回到村庄从事以农家乐为主的第三产业，郝堂也因此成为了引起全国关注的新农村建设典型。

乡建院郝堂试点的成功引发连锁反应，之前全国各级地方政府通过堆积财政资金打造的新农村建设示范点往往存在两个问题。一是对示范点的建设缺少规划和艺术设计，这些新农村建设点缺少品味，而只是一堆钢筋水泥的堆砌。郝堂村注重地方建筑特色，注重建设艺术与品位，从而更人性更具观赏性和休闲游览性。二是缺少农民的主体性，所有建设往往都是上级意志，农民几乎没有参与。郝堂则通过调动两个积极性将农民主体性激活了，第一个积极性是通过村庄内置金融调动了村庄老年人的参与积极性，第二个积极性是充分调动了村社组织尤其是村两委的参与积极性。正是郝堂模式的成功，使全国很多地方政府希望学习郝堂经验，在建设新农村示范点时大量财政资金下去了，村庄也可以活起来，从而变得可持续且光彩照人。也正因为如此，就有很多地方政府通过花钱买服务的形式来购买乡建院的服务，由乡建院来设计规划和建设地方新农村建设示范点。到2016年，乡建院一年购买服务收入可以达到数千万元，乡建院也同时在全国十多个省市开展乡村建设实验。

总结起来，乡建院的工作有这样几个方面：第一步，乡建院通过村庄内置金融激活村庄内生组织能力；第二步，动员地方政府投入财政资金建设基础设施；第三步，通过有品位高品质的村庄人居环境和房屋建筑等改造，使村庄具有对城市人的吸引力，从而可以借城市人来村庄休闲而赚钱；第四步，正是村庄具有吸引力，村庄农家乐等可以赚钱，村庄土地升值，村集体通过土地收储与出让来获得建设用地溢价收益；第五步，一个成功的具有内生活力又可以持续维持的新农村建设示范点成功打造出来；第六步，乡建院将郝堂这样成功打造出来的示范点作为模型推介；第七步，地方政府通过花钱买服务来借乡建院团队打造地方财政投入建设的新农村示范点；第八步，通过乡建院团队的打造，地方政府之前财政投入不成功的“堆砌”变得具有品质且可以吸引游客、可以具有活力、可以持续，地方政府赢了；第九步，乡建院卖出服务收到地方政府购买服务的资金，乡建院有了收入，从而可以持续，乡建院也赢了；第十步，经过乡建院改造的新农村建设示范点因为有品质可以吸引城市人来休闲并从中赚钱，示范点的村民因此不用外出打工而可以回到村庄寻找收入机会，示范村的农民也赢了。乡建院将过去地方政府花费大量财政资金堆砌仍失败的新农村建设示范点变成了“三赢”，乡建院的工作就十分令人赞叹。

不过，乡建院的工作重点是地方政府打造的极少数根本不可复制的新农村建设示范点，乡建院的成功之处是将地方政府通过大量财政资金打造的新农村建设示范点与当前城市市民期望有机会到农村休闲花钱的愿望结合起来了，并通过本质上是为城市人所欣赏的“让农村更像农村”的品位与品质吸引城市人的消费，从而让新农村建设示范点可以持续。问题恰在于：第一，地方政府打造的示范点不可推广第二，村庄要想通过吸引城市人来休闲消费赚钱，就一定只可能是少数有限的村庄吸引多数城市人，而绝对不可能让多数村庄通过建设吸引城市人赚钱从而保持村庄繁荣。往往是具有独特区位条件和环境优势的村庄才有打造为消费城市人乡愁来赚钱的可能。反过来就是，具有区位优势和环境优势的村庄既然可能通过村庄建设赚钱，在市场经济条件下，这些村庄就容易从市场上获得建设资金自我打造成为具有获利能力的村庄，而根本就不需要地方政府的财政投入，也不需要政府购买乡建院的服务，或应由村庄来购买乡建院的服务。进一步说，具有区位优势和环境优势的村庄本身就已较其他村庄有了更多从市场上获利(城市人的乡愁市场)的机会，现在地方政府大笔财政投入包括购买乡建院服务的投入就挤占了其他村庄的资源，这样一种挤占是不正义的。

2.乡村建设的重点应在提高农民组织能力

在笔者看来，当前国家资源下乡，重点不是打造几个不可推广的示范点，而是要为所有正处在史无前例大变动的村庄提供基本的生产生活秩序。既然示范点不可以推广，就应当重点将资源下乡与建设具有保底能力的农村基本生产生活秩序结合起来。简单地说就是要提升农民内在的组织能力。

李昌平乡建院建设方案中恰好有一个十分值得关注的提高农民组织能力的方案，就是农村内置金融的设置。虽然地方政府通过财政资金打造示范点没有可复制性，乡建院内置金融制度的设计却可能对所有村庄提高组织能力具有重要作用，是一个具有很强的一般推广意义的制度。按乡建院的说法，所谓内置金融，一般由村庄超过60岁的老年人按份出钱，形成一个本金，比如全村有100位60岁以上老年人，所有老年人都愿意参加内置金融，按每人2000元筹资，可以筹集20万元本金，再由本村在外成功人士捐助一部分本金，本金将来可退还但不收息，比如30万元，再由地方政府支持贴息本金30万元，这样就可以有80万元本金。这80万元本金由老年人组成的理事会经营，原则上只对本村人贷出，并以本村人的农地承包经营权作抵押，贷款者必须找到五位参加内置金融的老年人作保证人。年息一般为10%，则80万元本金一年可以收获8万元利息，2万为理事会运作成本，6万元就可以分红，100个老年人每年可以分红600元。有了600元的利息收入，就可以极大地调动老年人关心村庄、关心理事会的积极性，同时也可以较大程度地提高老年人的社会地位和改善老年人的经济条件。如果将以老年人为主的内置金融与文化建设性质的老年人协会建设结合起来，就可以产生更加强有力的组织力量。

经过多年实践，乡建院内置金融都是成功的，至今甚至没有出现过一笔坏账，其中原因除了技术性地防范金融风险办法以外，最为重要的是，内置金融是在村庄熟人社会进行的，由老年人作保，且以农户土地承包经营权作为抵押。任何地方总会有人要借贷，当前农村农民甚至具有相当强烈的金融借贷需求。村庄内置金融通过满足农村内在的金融需求来获得利息，村庄熟人社会和承包经营权抵押保证了不出现坏账，从而保证本金与利息的安全与稳定获取。正是稳定获取的利息以及为获取这一利息而进行的金融活动，极大地提高了以老年人为主的农村社会自组织能力，激活了农村社会的内在活力。在如此内置金融的作用下面，村庄老年人就具有很强的组织起来的能力，具有一致行动的能力，具有了某种意义上的主体性，甚至具有了一定的财政能力。

这个意义上，李昌平主持的乡建院为当前全国所有村庄都提供了通过内置金融来提升农民组织能力的一个办法。上述内置金融本金来自三个方面，一是100名老年人的份钱，二是村庄成功人士的捐资，三是地方政府贴息的本金。当前国家每年向农村大量转移支付，其中很多钱都被无效使用了，比如前述新农村建设示范点的巨额无效投入，再如一卡通发到农户的农业综合补贴。这些资源转移到农村往往不仅没有充分发挥公共资源的效能，提高农村内生秩序生产能力，而且可能破坏了农村内生秩序的能力，即国家投入投资越多，农村懒汉越多，等靠要越是普遍和严重。如果将国家投入到农村资源的一部分投入到村庄内置金融作为本金，这个本金生息的过程以及利息分配可以极大地提升农村社会内生活力，提高农民内在组织能力，并因此使农民具有自主回应共同生产生活需求的能力。

当前大量的国家支农资源要么是通过一卡通直接到户，要么通过项目资金来为农民建造基础设施，恰恰缺少让农民参与其中的具有集体行动性质的资源投入，结果就是无论国家投入多少资源到农村，都没有很好地提高农民的组织能力，即农民自己组织起来自己解决问题的能力。甚至由国家为农民建造基础设施，基础设施落地过程中与单家独户农户接触，其中一些钉子户借机向工程建设单位索要高价，这样的索要可能成功。一例成功就会带动一众钉子户起来。结果是，国家越多资源下乡为农民建设，就有越多钉子户出现，好事不好办，好事办不好。其中原因是办好事的办法有问题，而不是因为农村有钉子户，因为任何人群中都会有钉子户。应对农村钉子户的办法就是将公共资源交给村社集体，由村社集体共同决策，正是通过共同决策可以准确表达出农民需求偏好，形成村社共同意态，并抑制钉子户的不合理要价，将自上而下的资源转移与农民自下而上的参与结合起来，转移进入农村的资源就可以变成农民强烈的共同意志，提高农村社会的组织能力。在这方面，成都村民议事会的经验值得学习，广东清远农村资金整合的经验也很值得学习。只有当国家向农村转移的资源可以提高农村社会自身的组织能力，这样的资源转移才是有效的。这方面已有若干成功的地方实践，也有极大的改进空间。

集体土地所有制也是当前中国农村最基本的一项制度，乡建院内置金融的一个具体设计是允许以集体土地承包经营权进行抵押。之所以可以抵押，因为内置金融只在村社范围，借贷者不能按时还款，将其承包集体土地经营权收归集体，转包出去就可以获利。正是集体土地所有权使内置金融可以进行土地抵押。集体土地所有制还有比抵押多得多的内容，既然是集体土地，集体就应当有一定土地权利，包括从土地中获取收益的权利，以及为适应农村生产力变化而调整土地的权利。当前农村生产力的快速变化主要表现在两个方面，一是承包者与经营者的分离，二是机械化的快速推进。中国土地集体所有制就可能借土地调整的权利为经营户提供耕作便利，并为小块细碎土地上的农户提供一定程度的社会化服务，以防止小块土地上权利过于密集所形成的“反公地悲剧”。我国台湾地区是土地私有制的地区，尚可在生产力发生巨大变化时进行“土地重划”以解决土地细碎化的问题，大陆实行土地集体所有制，这样一种公有的土地制度就可以有很大的制度调整空间，以适应当前农村社会正在发生的快速变化以及用于提升农村社会的组织化程度。

提高农民组织能力的途径很多，笔者自2003年开始在湖北四个村进行老年人协会建设，按每个老年人每天一毛钱预算提供建设经费，以让老年人组织起来老有所乐。当前农村老龄化很严重，老年人虽然也要从事力所能及的农业生产，农忙时间却不长，农闲时间很多。让老年人农闲时间串串门，打打麻将，跳跳舞，尤其是通过老年人协会将老年人组织起来相互交流，通过人际互动来打发时间，交流信息，相互打趣，相互劝导，就可以提高闲暇的质量，增加生活的趣味，甚至可能通过老年人的相互交流化解家庭内部形成的积怨，防止老年人的心理疾病。刚开始只是希望老年人协会将老年人组织起来以达到老有所乐，结果，组织起来的老年人协会具备了参与到关心老年人事务的能力，比如组织重阳节庆典，维护老年人权利，评选模范儿媳，为老年人祝寿庆生，看望生病老年人，吊唁去世老年人，等等，甚至介入到家庭纠纷调解中，从而做到了老有所为。老年人高质量的闲暇生活和老年人的自我关心都只付出了极少的资源，却大幅度提高了老年人的生活质量，因此，通过诸如老年人协会等社会组织建设，让老年人更有意义和更有质量地度过他们的闲暇时间，就可以较大幅度地提升农村的组织能力。

3.提高组织能力要善于利用“人”的资源

当前农村还有两种十分重要的人群，一是“中坚农民”，一是“负担不重的人”。在此先讨论“负担不重之人”。在城市化背景下，农村中青年人大量进城，农村多为留守老年人。留守老年人中有一部分低龄老年人，身体很好，能力很强，有公益心，之前往往还当过村干部，而且子女早已成家，孙辈也已上学，家庭人情往来也由子女负担。这样的农村低龄老年人就是家庭负担不重的人，他们没有从事生产获得收入以养家的压力，相反，可能子女在外经商从政，是一个小老板或小官员，这样的农村“负担不重的人”就可能成为村庄被动员起来管理各种琐碎事务的积极分子。比如，笔者所主持湖北省四个老年人协会的会长、副会长大都是这样的“负担不重的人”，湖北秭归县搞幸福村落建设，在村民组一级设立“二长八员”，这些不拿报酬的义务性质的“二长八员”大都是“负担不重的人”。这些“负担不重的人”有的是时间，有的是能力，有的是热心肠，若给他们一个“二长八员”的名分，或老年人协会会长、副会长的名分，他们就有极高的热情来做这些义务性的工作，热衷于此，并从中获得意义。他们正是通过做义务性、公益性服务工作中获得了自己的存在感。当前农村社会存在众多“负担不重的人”，给这些负担不重的人发挥作用的空间，调动这些负担不重的人的积极性，就可以在相当程度提高农民的组织化水平，壮大农村社会资本，让农民更有能力应对变革时期的生产生活秩序的维系难题。

农村“中坚农民”就是农村年富力强的中青年农民，他们因为种种原因不能或不愿进城务工经商。仅靠种自家承包地，这些留村中青年农民就无法获得体面收入，就会成为村庄中的贫困人群。他们因此通过转入其他进城农户的承包地以形成适度规模经营，或通过开小作坊、进行农机服务、当经纪人、开小商店等来获得收入，当这些中青年农民从农业和农村中获得的收入水平不低于外出务工收入，而他们又可以保持家庭的完整，经济收入在村庄，社会关系在村庄，这样的年富力强的中青年农民就成为村庄秩序生产的中坚力量，也就成为我们所说“中坚农民”。随着越来越多的农村人口进入城市，就有越来越多的农地留下来，让渡出越来越多的农村获利机会，这就会滋养壮健出一个越来越大的“中坚农民”群体。

当前中国农村之所以可以保持秩序，很大程度上就与这样一个大约占农户总数10%的中坚农民群体的存在有关，这样一个中坚农民群体正是村干部的主要来源，是村庄治理的骨干力量。在当前乡村治理中，如何充分调动和发挥中坚农民的力量以及如何保持和培育“中坚农民”，是一个很大的政策问题。资本下乡就很有可能会消灭中坚农民在农村的获利机会，因此就会消灭中坚农民。资本下乡以后，资本大户与留守农村的老弱病残是不可能形成一种稳定结构和有序治理的，而当前农村自发形成的“中坚农民+老人农业”的结构是相当稳定坚固的结构。

在城市化背景下，大量农村人口进入城市，在城市获取各种机会，有人运气不够好，个人也不够努力，他们就很难在城市体面安居，而到一定年龄就返回家乡。还有一部分进城的成功人士，他们在城市获得了稳定就业和较高收入，有了体面的城市生活。这些进城成功人士，他们是从村庄出去的，他们的亲朋邻里仍然留村，他们自己对家乡充满着眷念与乡愁，他们甚至也希望自己去世以后能落叶归根，他们与村庄之间存在着剪不断理还乱的关系。这样一部分从村庄进城的成功人士就是村庄建设的关联人和关心者，就可以通过成立村庄乡贤理事会将这些人纳入进来，让这些成功人士为家乡出主意想办法进行力所能及的建设，这种新乡贤的力量一旦被调动起来，就可能是很大的一股提升农村组织化程度的力量。

4.若干政策问题的讨论

在城市化的背景下，产业向城市集聚，农村衰败是必然的，当前乡村建设和提高农民组织化程度的主要目的是为了保底，而不是从让农民从农业和农村中发财致富，以及要建设强富美的新农村。

从这个角度来讨论当前“三农”政策，就有很多需要讨论的方面，择要如：第一，地方政府通过行政手段推动农村土地流转以形成适度规模经营以及大规模经营，超越了当前农村的实际。土地流转和规模经营应当是一个市场的过程，是一个自然而然的过程。有些地方政府刻意推动农村土地流转，甚至在政策文件中要求地方政府“像抓招商引资一样推动农村土地流转”，这是错误的。第二，要充分利用农村土地集体所有制的优势来应对农业生产力变化中出现的生产关系的矛盾。土地集体所有制只是中国社会主义制度体系里面的重要优势之一，还有很多社会主义制度优势要挖掘利用起来。第三，资源下乡一定要与村社共同体组织能力的提升结合起来，一定要农民的切实参与。第四，要充分利用诸如内置金融等金融手段和老年人协会等文化建设手段来提升农村社会资本。第五，要充分动员村庄中的“中坚农民”与“负担不重的人”担当乡村治理的主角，要给他们舞台、角色和空间，要让他们发挥积极主动的作用。第六，要充分利用各种乡贤力量。

5.小结

在城市化背景下，农村人财物流入城市而出现空心化和变得萧条，维系农村基本的生产生活秩序的根本办法是通过乡村建设来提升农民的组织化程度。农村基本生产生活秩序不是高水平的，而是保底的，因此，新农村建设的目标不是要让农村建设得比城市更加吸引人，有更多机会，而是要让无法进城或进城失败的农民仍然可以获得保底的农村生活和生产机会。总体来讲，未来相当长一个时期仍然是城市化快速推进时期，农村中青年人到城市打拼，若打拼多年仍然无法在城市体面安居，进城农民就可能返回农村。保底的农村生产生活秩序意味着农村生活质量比城市漂泊的日子要好，虽不及城市体面安居的日子，进城失败的农民也愿意返乡。又正是进城失败农民可以返乡，中国城市才没有漂泊在城市居无定所、食不果腹的庞大底层社会群体，也就没有发展中国家通常都有的大规模贫民窟。

在当前阶段，中国乡村建设以及“三农”政策的重点就应当是保底，而不是建设比城市更好的强富美的美丽乡村。只有再经过二三十年的发展，中国完成了城市化并实现了现代化，中国才可能有能力进入到逆城市化的发展阶段，这个时候因为城市有能力容纳所有愿意进城的人口，农村就可以向更加富裕更愿接触自然的阶层开放，就可以建设一个比城市更好的亲近自然的美丽乡村。而现阶段，中国城乡二元体制允许农民进城但不允许城市资本下乡的制度安排是一种保护农民的结构，这个结构十分重要，因为农村的土地包括宅基地和耕地是中国最大多数最为弱势的农民群体的最后退路和基本保障，基本保障是不允许失去的，也就不允许交易。再过30年，绝大多数农民都有了体面进城的能力，再如何安排农地制度也许就不重要了。